распечатать
ПРОБЛЕМЫ КОРРУПЦИИ В БЮДЖЕТНЫХ ПРОЦЕССАХ РАЗЛИЧНЫХ УРОВНЕЙ.
 
Депутат МО № 8
А.Г. Гудимов
 

Доклад к семинару
«Участие НКО и органов местного самоуправления
в процессах предотвращения коррупции
вокруг бюджетного процесса»

Определение «коррупции» объяснялось в Римском праве как участие в деятельности нескольких лиц, целью которых, является «порча» "повреждение" нормального хода судебного процесса или процесса управления делами общества. Позднее известный политический деятель Н.Макиавели сделал более общее определение – использование публичных возможностей в частных целях. Современные международные публичные нормативные документы понимают коррупцию по-разному. Например, в документах ООН о международной борьбе с коррупцией есть такое определение «коррупции» – это злоупотребление государственной властью для получения выгоды в личных целях. Однако постоянно подчеркивается, что понятие коррупции должно определяться в соответствии с национальным правом.

В Российской Федерации до настоящего времени не принято законодательное определение понятия «коррупция», в связи с волокитой принятия закона «О борьбе с коррупцией» (по сообщению ежедневной электронной газеты «Утро» от 19.11.99г. депутаты Госдумы РФ сняли с дальнейшего рассмотрения федеральный законопроект «О борьбе с коррупцией»). В проекте закона коррупция понимается как не предусмотренное законом принятие имущественных и неимущественных благ и преимуществ лицами, уполномоченными на выполнение государственных функций, или лицами, приравненными к ним, с использованием своего статуса и связанных с ним возможностей (продажность), а также подкуп указанных лиц путем противоправного представления им физическими и юридическими лицами этих благ и преимуществ. Мне представляется более близкой точка зрения, широко определяющая круг субъектов коррупции, тем самым, характеризуя ее как явление имеющее социальный характер и прочно укрепившееся подсознательном уровне самых широких слоев населения. Опасность этого явления отмечают политики всех уровней (Е.Примаков сообщил, что прямые потери, связанные со злоупотреблением и коррупцией, достигают 20 млрд. долларов, что почти соответствует доходной части бюджета за 1999 год).

Исходя из того, что явление коррупции носит социальный характер, возможно определить несколько уровней этого явления.
Первый и самый широко распространенный проявляется повсеместно и носит скорее бытовой характер. Сталкивается с этим каждый из нас практически постоянно, зачастую не осознавая противоестественность и противоправность своих действий, когда вручает деньги сотруднику ГИБДД, бутылку сантехнику, подарки врачу или преподавателю перед экзаменом. Приоритеты моральных ценностей сместились настолько, что подобные события воспринимаются естественно, отметая моральные угрызения низким уровнем жизни, незначительностью действия, или просто “все так делают”. Практический пример – муниципальный Совет оказал материальную помощь, остро нуждающейся одинокой пожилой женщине. Каково же было наше удивление, когда на следующий день после получения небольших денег эта женщина пыталась вручить подарок бухгалтеру.
Следующий уровень - это коррупция в недрах широкой административно-командной системы. Росту коррупционных преступлений сегодня благоприятствует сохранение остатков старой административно-командной системы управления, а также наличие вновь созданного гигантского и громоздкого чиновничьего аппарата, по некоторым данным по численности равного бюрократии органов управления всего бывшего СССР. Нынешняя система государственного управления сохранила такие мощные бюрократические рычаги как разрешительный принцип организации бизнеса, монополия на предоставление налоговых, таможенных и прочих льгот в бизнесе и т.д. Все это создает благоприятную почву для злоупотреблений, взяточничества и других коррупционных преступлений.
Наиболее пораженными коррупцией являются структуры власти и управления, связанные с рассмотрением и решением вопросов финансирования, кредитования, осуществления банковских операций, приватизации, лицензировании и квотирования импорта и экспорта, распределения фондов, созданием и организацией предприятий. Эти структуры настолько многочисленны, запутаны и разветвлены, что просто своим существованием предопределяют стремление их обойти или сократить путешествие по бюрократическим коридорам.

Наиболее опасный вид коррупции в России – элитно- властная коррупция (со стороны представителей высших органов власти во всех ее ветвях). Данная коррупция опаснее других всех вместе взятых из-за размеров взяток, последствий незаконных действий (хищения, отмывание денег, корыстные злоупотребления властью и прочие экономические преступления), а также из-за взаимодействия с организованной преступностью (по неофициальным сведениям от 30 до 50% доходов организованной преступности передается на подкуп чиновников). Проводимая федеральными и региональными органами власти кадровая политика одно из условий элитно-властной коррупции. За серьезные злоупотребления высокие чиновники просто увольняются или переводятся на новую работу без каких-либо объяснений. Только на федеральном уровне за семь лет реформ уволены либо переведены на новую работу без каких-либо объяснений более полудюжины вице-премьеров по экономике, столько же министров финансов, несколько руководителей Госкомимущества, Госналогслужбы, силовых министерств – лиц напрямую ответственных за разгул экономической преступности (так, А.Чубайс трижды входил в правительство и выходил «сухим» из него). Аналогичное положение и в региональных органах власти.
Практика показывает, что одной из причин разрастания коррумпированных связей среди должностных лиц служит нарушение принципа подбора кадров, вследствие чего в государственный аппарат проникают лица, преследующие корыстные интересы. Предотвратить это может более тщательная финансовая, имущественная и иные проверки кандидата. Думаю, что при назначении государственных служащих на руководящие должности необходимо обязывать их представлять декларацию о доходах, информацию о движимом и недвижимом имуществе, вкладах в банках и ценных бумагах, а также иных обязательствах финансового характера.

Можно выделить ряд причин и условий, определяющих разрастание коррупции:

  • осуществление расходов бюджета на неконкурсной основе;
  • неравномерность исполнения различных расходных статей бюджета, обладающих формально одинаковой степенью защищенностью;
  • предоставление непредусмотренных бюджетом бюджетных ссуд;
  • размещение средств бюджета в коммерческих банках;
  • исполнение бюджета в форме взаимозачетов и погашения ценных бумаг, а также в натуральной форме, при которой чиновник по своему произволу определяет форму исполнения взаимных обязательств бюджета и субъекта экономики и курс, по которому принимаются разнообразные денежные суррогаты;
  • сотрудничество государства с крупными корпорациями, как российскими, так и зарубежными;
  • отсутствие механизма действенного контроля за исполнением принятых решений, постановлений и законов;
  • недостатки в организации и деятельности правоохранительных органов, ведущих борьбу с коррупцией;
  • безнаказанность (уголовная, гражданская, административная).
Одним из самых характерных условий способствующих распространению коррупционных связей, является плохое состояние контроля и учета. Поэтому существует устойчивое мнение предоставить дополнительные репрессивные рычаги Счетной палате, которая выявляет множество случаев не целевого использования бюджетных средств федерального и регионального уровня.
В 1997-1998гг Счетная палата выявила:
  • Федеральная служба по делам о несостоятельности не по назначению использовала 261.6 тысяч рублей, 28.5 млн. рублей из внебюджетных фондов размещено на депозитах и в банке, предоставлено беспроцентных ссуд на приобретение квартир сотрудникам на сумму 4.67 млн. рублей;
  • Министерство финансов заключило 36 договоров поручительства на предоставление коммерческих кредитов агропромышленному и природоохранному комплексам. Обслуживание кредитов легло на бюджетополучателей, вследствие чего они выплатили миллиарды рублей процентов.
    Привлечены банковские кредиты для финансирования расходов бюджета, в результате банки получили доход на сумму не менее 4 триллионов рублей. Минфин заключил задним числом 14 договоров поручительства на общую сумму 2 031 200 тысяч рублей.
    При финансировании северного завоза деньги прокручивались в РАТО - банке;
  • Федеральная миграционная служба использовала не по назначению 910 млн. рублей и свыше миллиона долларов;
  • Министерство обороны (незаконное получение квартир и наградного оружия);
  • Подобным образом отличился еще целый ряд государственных структур;
Ничего более существенного, чем сердечное раскаяние Михаила Задорнова, Счетной палате добиться не удалось. На региональном уровне ситуация с расходованием бюджетных средств практически ничем не отличается. Отсутствует система норм, правил и процедур, среди которых ключевыми являются правила принятия решений и последующей подотчетности, процедуры контроля, нормы ответственности за нарушения правил. Если должностное лицо или государственный орган имеют право принимать произвольные решения и нет норм ответственности за ущерб, нанесенный этими действиями – коррупция процветает. В 1998 году было возбуждено уголовное дело по факту нарушения законодательства при проведении взаиморасчетов администрации Калининградской области с министерством финансов России на общую сумму 221 миллион рублей (деньги были потрачены на приобретение векселей «Ростробанка» и ряда других московских банков). В проведении так называемого взаимозачета участвовал вице- губернатор Михаил Каретный, однако, дело возбуждено не в отношении конкретного человека, а лишь с упоминанием событий и фактов. Целый поток подобных сообщений из средств массовой информации, поступает в отношении любого региона страны.
Опыт работы в местном самоуправлении Санкт- Петербурга показывает, что уровень коррупции в бюджетах данного уровня существенно ниже. Определяет этот уровень ряд объективных причин.
Во-первых, суммарный бюджет всех 111 муниципальных образований в 1999 году составляет 0,45% от бюджета города Санкт-Петербурга и поэтому бюджеты муниципальных образований не привлекают серьезного внимания организованной преступности. (Бюджет МО №8 в 1999 году составляет 1 480 тыс. рублей с учетом дотаций депутатов ЗАКСа).
Во-вторых, в большинстве муниципальных Советов аппарат исполнительной власти практически отсутствует, его функции исполняют депутатские комиссии, что противодействует развитию коррупции.
В-третьих, жесткий контроль со стороны городской исполнительной власти, выражающийся в регулярных проверках прокуратурой, исполнением бюджета муниципальных образований территориальными финансовыми управлениями (например, финансовая деятельность муниципального Совета округа №8 в 1998-99 годах четырежды полностью проверялась).
В-четвертых, вся разрешительная, лицензионная работа (так называемый «госрэкет») осталась в руках исполнительной власти Санкт-Петербурга. Именно в деятельности Муниципальных советов видна настоящая «прозрачность» расходования бюджетных средств. Каждое решение Муниципального Совета доступно для ознакомления, помимо бюджета существует ряд документов тесно с ним связанных: целевые программы, сметы, отчеты депутатов и постоянных комиссий. Деятельность подробно освещается в средствах массовой информации. Однако опыт реальной работы показывает, что фактическое отсутствие законодательной базы по местному самоуправлению в Санкт-Петербурге позволяет использовать разночтение федерального и регионального законов, прорехи в законодательстве при использовании бюджетных средств. Но самый короткий путь от получения бюджетных денег до их использования дает наименьший простор для коррупции. В заключении необходимо сказать, что ограничение коррупции должно проводиться постоянно и всесторонне, поскольку будет сопротивление на всех уровнях власти. Но никакие потери на реализацию антикоррупционной программы не сравнятся с потерями от самого этого явления.
в начало страницы
  Опубликовано на сайте "Муниципальный округ №8 Санкт-Петербурга" -
  © Информация: Муниципальный совет и администрация Муниципального округа №8 Санкт-Петербурга.
©2002- Дизайн и программирование: Татьяна М. Шеломова
Техническая поддержка Междисциплинарный центр ИФИ СПбГУ
  При использовании информации ссылка обязательна.